ПРИРОДООХРАННАЯ ПРОКУРАТУРА
Прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему Прокуратуры РФ, не допускаются.
К специализированным прокуратурам в области обеспечения исполнения природоохранительного законодательства, обеспечения экологических прав граждан, рационального использования компонентов окружающей среды относятся соответствующие природоохранные прокуратуры. Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за деятельностью как соответствующих государственных органов, регулирующих вопросы, связанные с охраной окружающей среды, так и хозяйствующих субъектов, физических и юридических лиц.
Природоохранные прокуратуры приравниваются к прокуратурам субъектов РФ и городов (ст.11 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами РФ. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ определяются также нормативными правовыми актами Президента РФ, принятыми в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1.
Природоохранные прокуратуры как специализированные строятся по общим для органов прокуратуры принципам:
- руководствуются теми же нормативно-правовыми актами, что и территориальные прокуратуры;
- исполняют общие для всех органов прокуратуры задачи;
- используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Одним из основных направлений их деятельности является надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. Он осуществляется в строгом соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1.
В соответствии с данным законом органы прокуратуры осуществляют:
- прокурорский надзор за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами;
- проверку законности и полноты принимаемых мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности;
- защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическими правонарушениями;
Первоочередной задачей прокуратуры является усиление надзора за полным, своевременным и законным применением правомочий, предоставленных органам экологического контроля, и активного требования от этих органов проведения проверок. Основания для прокурорского вмешательства могут отсутствовать, когда нарушение природоохранительного законодательства может быть устранено природоохранными органами. Вмешательство прокурора всегда необходимо, когда полномочия природоохранных органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения нарушений природоохранительного законодательства. Участие прокурора обязательно, если природоохранные органы не принимают меры к установлению и устранению нарушений законодательства об охране природы, т.е. ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности.
В субъектах РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур. Над природоохранными органами, расположенными в бассейне р.Волги, надзор осуществляет Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура на правах прокуратуры субъекта РФ.
Акты прокурорского реагирования
В зависимости от характера нарушений природоохранительного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реагирования:
Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст.23 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Представление прокурора является наиболее распространенным средством реагирования на нарушения природоохранительного законодательства. Оно выносится прокурором или его заместителем, согласно ст.24 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление выносится на основе глубоко проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.
Постановление прокурора выносится, согласно ст.25 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», исходя из характера нарушения закона должностным лицом. Последнее выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в нарушении природоохранительного законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях согласно ст.25_1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Важно знать, что в соответствии со ст.52 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ), исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ вправе направить только Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта Российской Федерации — также прокурор или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области.
Прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (исполнением) вынесенных ими актов прокурорского надзора, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений природоохранительного законодательства.
Полномочия в рамках прокурорского надзора
1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения вышеперечисленных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
- требовать от руководителей и других должностных лиц вышеперечисленных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
- принимает меры к предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
- использует полномочия, перечисленные в п. 1.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
Права
В соответствии со ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Круг требований, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд (ст.52 АПК):
- с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
- с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.
Анализ практики прокурорского надзора в рамках судебной защиты государственных и общественных интересов позволяет выделить следующие направления исковой деятельности:
1. Иски об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Основанием для обращения в суд с такого рода исками может служить не только содержание в оспариваемом акте положений, противоречащих федеральному или региональному законодательству, но и несоблюдение установленного порядка принятия (утверждения) нормативного правового акта.
2. Иски об оспаривании действий и решений органов власти и управления, а также сделок, совершаемых в отношении природных объектов.
К числу этой категория дел относятся иски о признании недействительными итогов разного рода конкурсов, договоров и решений о выдаче лицензий; оспаривание ненормативных правовых актов и бездействие органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
3. Иски о приостановлении и запрещении незаконной деятельности в сфере природопользования.
Основание для предъявления прокурором исков о приостановлении (запрещении) эксплуатации объектов или определенной деятельности — ст.34 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ. В соответствии с данной статьей нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Кроме того, на основании решения суда и/или арбитражного суда могут быть прекращены в полном объеме размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды.
4. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения требований природоохранного законодательства.
К этой категории относятся иски о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушением и иски о возложении на нарушителей природоохранного законодательства обязанностей по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (возмещение причиненного вреда в натуре).
В соответствии со ст.77 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой есть положительное заключение государственной экологической экспертизы, подлежит возмещению заказчиком и/или субъектом хозяйственной и иной деятельности в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а если таковых нет, то исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Согласно п.2 ст.78 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ, на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Ответственность за нарушение законодательства о прокуратуре
Согласно ст.5 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой ответственность, которая определена в ст.294-298 Уголовного кодекса РФ.
Согласно ст.6 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой ответственность, установленную ст.17.7 КоАП РФ — умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, — влечет наложение административного штрафа:
- на граждан — 1 000 до 1 500 руб.;
- на должностных лиц — от 2 000 до 3 000 руб.;
- на юридических лиц — от 50 000 до 100 000 руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.